shkolakz.ru 1 2 ... 17 18

Контрактное государственно-частное партнерство в Республике Казахстан. Компонент 3


ВВЕДЕНИЕ


Актуальность и необходимость исследования вопроса осуществления мониторингу и оценке исполнения концессионных договоров и новых видов договоров государственно-частного партнерства в Республике Казахстан обусловлена реализацией ряда решений Президента и Правительства Республики Казахстан и проводимой работой по развитию государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) в Республике Казахстан.

Пунктом 45 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана» от 27 января 2012 года предусмотрена разработка проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам внедрения новых форм государственного - частного партнерства».

Ожидается, что принятие законопроекта повлечет значительное увеличение количества договоров в различных отраслях и регионах Республики Казахстан. Учитывая небольшой и зачастую негативный опыт привлечения частного сектора в секторы, традиционно относящиеся к сфере ответственности государства необходимо исследование вопросов совершенствования процедур и механизмов по мониторингу и оценке исполнения концессионных договоров и новых видов договоров государственно-частного партнерства в Республике Казахстан.

Следует отметить, что действующие системы мониторинга и оценки охватывают лишь отдельные вопросы, связанные с реализацией концессионных проектов (управление государственным имуществом, использование средств государственного бюджета, выделенных для софинансирования концессионных проектов и тому подобное.) Вопросы мониторинга реализации проектов, основанных на использовании объектов концессии, находящихся в частной собственности, вопросы возмещения инвестиционных, эксплуатационных затрат концессионера, выплаты ему вознаграждения за управление и «платы за доступность» на сегодня не проработаны и требуют дополнительного изучения и анализа.


Тогда как целью мониторинга и оценки реализации договоров концессии должно являться своевременное выявление текущих проблем и потенциальных рисков, которые могут возникнуть при реализации концессионных проектов, и выработка рекомендаций по их устранению и снижению. Требования к системе мониторинга, включающие состав анализируемой информации, структуру отчетов и ответственность за сбор данных, анализ информации и принятие решений должны вырабатываться до начала реализации проекта с участием всех заинтересованных сторон. По результатам мониторинга должны быть обеспечены своевременные корректирующие воздействия по реализации ГЧП проектов.

В эффективной реализации и внедрения системы управления ГЧП проектами в рамках исследования будет проведен детальный анализ, выработаны предложения и рекомендации по разработке методических рекомендаций по осуществлению мониторинга и оценки исполнения договоров государственно-частного партнерства законодательства Республики Казахстан, в том числе по следующим ключевым и проблемным вопросам:


  • В целях изучения передового и негативного международного опыта необходимо проведение анализа по механизмам осуществления мониторинга исполнения договоров государственно-частного партнерства развитых стран, стран с переходной экономикой.

  • Учитывая существование различных нормативных актов, регулирующих осуществление мониторинга в области бюджетных инвестиций, государственного имущества необходим анализ действующих схем мониторинга концессионных соглашений и других контрактов (договоров) государственно-частного партнерства, включая критерии, инстанции, сроки и тому подобное.
  • Серьезным проблемным вопросом является несовпадение сроков действия договоров концессии (до тридцати лет) и горизонта бюджетного планирования (один-три года) необходим анализ механизмов планирования и резервирования средств государственного бюджета для исполнения долгосрочных обязательств по договорам государственно-частного партнерства (передовая международная практика).


  • В целях внедрения принципа «value for money», улучшения качества оказания услуг населению, внедрения новых стандартов качества необходим анализ применяемых систем оценки качества выполнения обязательств по договорам государственно-частного партнерства (виды и структура отчетности, методики оценки качества, критерии и т.п.).

  • Учитывая планируемое расширение сфер применения контрактов ГЧП необходима выработка рекомендаций по мониторингу и оценки исполнения договоров государственно-частного партнерства в различных отраслях Республики Казахстан, в частности определение отраслевых критериев для оценки исполнения обязательств по договорам ГЧП.

  • Мониторинг и оценка исполнения обязательств по договорам концессии имеют своей целью оперативное реагирование фактам неисполнения (ненадлежащего исполнения) необходима разработка рекомендаций и механизмов по урегулированию взаимоотношений с частной стороной в случае не исполнения ею договорных обязательств.

  • В целях выработки единого порядка осуществления мониторинга и оценки исполнения обязательств по договорам ГЧП, охватывающего весь цикл реализации проекта необходима разработка рекомендаций и механизмов по передаче прав и заключения новых соглашений при расторжении договоров государственно-частного партнерства.



Раздел 1. Анализ и предложения по разработке методических рекомендаций по осуществлению мониторинга и оценки исполнения договоров государственно-частного партнерства законодательства Республики Казахстана

1.1 Анализ по механизмам осуществления мониторинга исполнения договоров государственно-частного партнерства развитых стран, стран с переходной экономикой.

Учитывая тот факт, что государственно-частное партнерство (ГЧП) по вопросам строительства и эксплуатации инфраструктурных проектов растет во всех секторах экономии, возникает необходимость создания институциональных структур, необходимых для обеспечения управления этой сменой парадигм. Поскольку проекты ГЧП направлены на обеспечение эффективных услуг по конкурентоспособным ценам, их суть заключается в том, чтобы эти цели были полностью реализованы. Не менее важно защитить государственный бюджет и имущество от любых непреднамеренных злоупотреблений или претензий со стороны концессионеров.


Основную ответственность за предоставление услуг потребителям всегда будет нести правительство, а концессионер может рассматриваться только в качестве лицензиата правительства на предоставление указанных услуг от имени правительства. Таким образом, необходимо разработать руководство по мониторингу проектов ГЧП для того, чтобы позволить руководству проектов развивать институциональные механизмы для контроля и надзора за проектами.

Проекты ГЧП обычно наделяют концессионеров полномочиями использовать государственные активы (земельные участки) для строительства инфраструктурных объектов, а также облагать налогом и осуществлять сборы с потребителей за использование таких государственных активов. По сути, инфраструктурные проекты ГЧП являются государственными проектами, в которых частный капитал направлен на благо экономики и пользователей.

Если услуги, соответствующие определенным стандартам, не были предоставлены потребителям, то это повлечет за собой оправданную критику в адрес правительства, которое всегда несёт ответственность и подотчетно в вопросах предоставления услуг потребителям. Поэтому для правительства важно, чтобы предоставляемые потребителям услуги осуществлялись согласно предусмотренным договором с частным партнером срокам, стоимости, стандартам количества и качества. Для этого необходимо создать четкую организационную структуру для контроля и мониторинга выполнения контракта.

Для Казахстана важен механизм мониторинга, основанный на периодических отчетах, который должен четко выявлять выполнение концессионером обязательств, включенных в концессионный договор. В этих отчетах особое внимание должно уделяться выявлению и устранению любого несоблюдения, связанного с положениями соответствующего договора, особенно с точки зрения стандартов производительности или расходов государственного бюджета и средств потребителей. При отсутствии такого механизма, частные предприятия могут обмануть потребителей и государство, тем самым поставив под угрозу саму цель вовлечения частного сектора. Поэтому важно обеспечить то, чтобы ГЧП проекты не отошли от намеченных целей, что может быть обеспечено только в том случае, если стороны договора будут соблюдать свои обязательства по договору.


Страны с переходной экономикой.

В Чешской Республике, Верховный орган по аудиту Supreme Audit Office (SAO), является независимым органом, отвечающим за аудит и мониторинг управления государственной собственностью. SAO имеет опыт, но ограниченный, по мониторингу и аудиту проектов ГЧП. Ввиду ограниченного опыта SAO, не все проекты ГЧП в Чешской Республике проходят детальный аудит и мониторинг. В основном, аудит и мониторинг проектов ГЧП в Чехии принимает форму окончательного анализа проекта в конце периода реализации проектов. [1]

В Румынии Национальное агентство по регулированию и мониторингу государственных закупок имеет функцию мониторинга исполнения договоров государственно-частного партнерства и, в случае неудовлетворительного исполнения концессионером своих обязательств согласно договору, выносит проект на рассмотрение в суде. [2] При выявлении серьезных нарушений концессионером закона о ГЧП Румынии, данное Национальное агентство может требовать от суда решения о расторжении договора ГЧП.

Литва и Эстония не имеют достаточно развитые институциональные рамки мониторинга проектов ГЧП. Однако, необходимые меры предпринимаются для дальнейшего развития. Парламент Литвы принял изменения в Закон «О концессиях», в котором разрешается учреждение одного ведомства, который будет предоставлять методологическую поддержку концессионным проектам [3] Министерство финансов Литвы создало отдельное подразделение, ответственное за фискальный мониторинг проектов ГЧП.

Самой передовой из Балтийских стран в этой сфере является Латвия, ответственность за проекты ГЧП делегирована следующим двум ведомствам:


  • Министерство экономики, отвечающее за разработку политики ГЧП и координацию их реализации
  • Агентство Латвии по Инвестиции и Развитию (LIDA), ответственное за непосредственную реализацию проектов ГЧП, разработку рекомендаций по развитию ГЧП и поддержку процесса реализации проектов ГЧП.


Таким образом, Латвия продвинулась больше, чем другие Балтийские страны в мониторинге и предоставлении руководства по проектам ГЧП. Литва и Эстония находятся на стадии развития таких механизмов. [4]

В Болгарии, согласно условиям контрактов ГЧП, концедент (в лице

местных муниципалитетов) инициирует процедуру отбора лица для мониторинга концессионного проекта. Обычно, определенная команда экспертов выбирается сроком на 5 лет. Главными задачами консультантов является подготовка экспертного анализа эффективности деятельности концессионера и концедента, и рекомендаций по мерам исправления отклонений. Также, консультанты должны предоставлять периодические и ежегодные отчеты муниципалитету. Отчеты включают стандартный анализ эффективности деятельности, реализацию инвестиционной программы, объяснение случаев, когда стандарты эффективности реализации проекта ниже планируемых, расчет санкций, финансовый мониторинг.[5]

Развивающиеся страны Азии.

Существуют разные методы для поддержки и мониторинга проектов ГЧП на соответствие деятельности концессионера индикаторам, прописанным в контракте. Такой отдел может располагаться в структуре Минфина или отраслевого министерства или в качестве Центра ГЧП.

Отдел мониторинга контрактов. Зачастую отдельного регулятора не существует. В таком случае отдел может быть создан внутри правительства в целях получения и анализа отчета касательно прогресса согласно условиям контракта. [6] Для того, чтобы успешно производить мониторинг контракта, контракт должен содержать конкретные детали по целевым индикаторам, установленные процедуры оценки эффективности деятельности концессионера, и порядок отчетности. Отдел также должен разработать руководство по сравнению результатов деятельности с условиями контракта и принятию мер по исправлению возможных отклонений.

Регулятор. В случаях, когда вовлекается регулятор в мониторинг, процесс аналогичен тому, что уже описано выше. Однако, мониторинг проводится на соответствие требованиям, установленным для определенной отрасли, к которому относится проверяемый проект.


Независимые аудиторы. Некоторые страны считают преимущественным пользоваться услугами независимых технических и/или финансовых аудиторов. Это может производиться дополнительно или вместо функций отдела мониторинга контрактов или регулятора. Аудиторы предоставляют независимую оценку эффективности деятельности, которая обеспечивает доверие и поддержку вовлеченных сторон по отношению всего процесса мониторинга. Важным является транспарентность мониторинга, то есть объявления и публикация результатов на вебсайтах, официальных отчетах, отчетах в парламент и для потребителей.

Согласно типовому концессионному контракту Экономической и Социальной Комиссии ООН для Азиатско-Тихоокеанского региона, концессионные контракты должны четко регламентировать права концедента по мониторингу и принятию мер/санкций при каждом из следующих этапов: а) фаза строительства объекта, где технические спецификации играют ключевую роль; б) фаза сдачи объекта в эксплуатацию, где стандарты по эксплуатации и содержанию объекта играют ключевую роль; в) фаза передачи объекта в собственность государства, где требуемое состояние объекта играют ключевую роль. [7]

Развитые страны.

Анализ опыта стран континентальной Европы, Великобритании, имеющие наибольший опыт в реализации и мониторинга проектов ГЧП, показал, что практика правительства Индии в мониторинге проектов ГЧП является одной из самых тщательно разработанных. Индия при разработке своего руководства по мониторингу проектов ГЧП руководствовалась опытом ведущих стран континентальной Европы, Великобритании. В этой связи, представляется целесообразным детально изучить механизм осуществления мониторинга исполнения договоров государственно-частного партнерства в Индии. Соответствующий анализ приводится ниже.

По сравнению с инструкциями UNESCAP, описанными выше, анализ опыт Индии показал, что мониторинг должен относиться к двум фазам контракта ГЧП: (a) фаза строительства, а также (b) фаза реализации или Эксплуатация и Содержание. [8]


На этапе строительства менеджерам проекта, как правило, помогает независимый инженер, который проверяет проект и регулярно представляет свои отчеты. Хотя это и помогает в вопросе контроля за строительством, однако не может рассматривать некоторые другие важные обязательства концессионера. Процедуры для регулярного мониторинга на этапе реализации также недостаточны, а во многих случаях их даже не существует. Опыт показывает, что во многих случаях Концеденты не уделяют должного внимания мониторингу и обеспечению соблюдения соответствующих соглашений с целью защиты государственной казны и интересов потребителей. Это усугубляется тем, что проектные команды часто меняются после выполнения концессионного договора, а новые команды не имеют достаточно времени, знаний или опыта для обеспечения соблюдения условий договора. В результате интересы пользователей и государственной казны подвергаются неизбежной эксплуатации.

Характер и содержание надзора.

Среди договорных обязательств, указанных в соответствующих концессионных соглашениях, следующие являются приоритетными:


  • удовлетворение прецедентных и основных условий, как это предусмотрено в концессионном договоре;

  • строительство объекта в соответствии с указанным графиком и согласованными стандартами;

  • взимание платы за услуги строго в пределах, оговоренных в концессионном договоре;

  • защита интересов пользователей посредством гарантии того, что соблюдаются стандарты эффективности, безопасности и другие требования;

  • предотвращение злоупотреблений государственными активами, переданными концессионеру;

  • предотвращение любых утечек, отклонений или неправильной классификации государственных доходов;

  • введение и восстановление штрафных санкций за нарушение договора;

  • введение в действие целевого депозитного счета в соответствии с условиями концессионного соглашения;

  • эффективная коммуникация и обмен информацией для мониторинга и обеспечения соблюдения обязательств;


  • обеспечение всеобщего доступа ко всей необходимой информации, связанной с пользователем, и стандартов эксплуатации;

  • надзор за исправлением потребительских жалоб; и

  • контроль за функционированием независимого инженера с целью обеспечения выполнения им всех своих обязанности.

Роль независимого инженера

Анализ опыт Индии выявил, что Комиссия по планированию Индии опубликовала несколько моделей концессионных соглашений (МКС) с целью указания соответствующего баланса рисков и обязательств. Во всех МКС, контролирующая роль отводится независимому инженеру. В его функции входит рассмотрение, проверка и контроль строительных работ, изучение конструкций и чертежей в отношении их соответствия концессионному соглашению и проведение испытаний и выдача сертификатов завершения в период строительства. Во время реализации проекта, независимый инженер, как правило, следит за соблюдением производительности и поддержанием стандартов. Независимый инженер, как правило, выявляет задержки и упущения, которые требуют действий со стороны правительства для соблюдения условий договора.

Роль независимого инженера в основном ограничивается техническими вопросами. Юридические, финансовые вопросы, вопросы недвижимости, доходов и других непредвиденных аспектов, как правило, не входят в область ответственности независимого инженера. Следовательно, для менеджеров проекта необходимо контролировать эти аспекты.

Мониторинг проектов ГЧП.

Механизм мониторинга в целях контроля осуществления согласованных условий и предоставления указанной услуги должен быть способен обеспечить выполнение концессионером своих обязательств в соответствии с концессионным соглашением, особенно с учетом положений, которые затрагивают интересы потребителей и государственной казны. Следует также обеспечить то, чтобы средне- и долгосрочные цели были четко определены и чтобы им следовали.


Для обеспечения выполнения концессионером своих обязательств договор концессии также предусматривает определенные обязательства, которые должны быть выполнены менеджерами проекта. Этот контрольный механизм должен также следить за выполнением обязательств менеджеров проекта с целью предотвращения нарушения договора.

Анализ опыта Индии показал, что концедент может создать

двухуровневый механизм контроля выполнения проектов ГЧП (данный механизм основан на передовой международной практике развитых стран Европы – Великобритании, Ирландии, Франции, Нидерландов, Испании). Он должен состоять из:


  • Группы мониторинга за проектами ГЧП (ГМП ГЧП) на уровне менеджеров проекта, а также

  • Группы анализа эффективности работы ГЧП (ГЧП ГАЭР) на уровне правительства, министерства или правительства государства, в зависимости от ситуации

ГМП ГЧП и ГАЭР ГЧП следует принять участие в соответствующих проектах ГЧП как можно раньше, желательно на этапе утверждения. Приведенная выше структура является дополнением к независимому инженеру, который, как правило, работает самостоятельно и предоставляет отчеты по мониторингу для дальнейших действий со стороны менеджеров проекта и концессионера.

Группа мониторинга за проектами ГЧП

Группа мониторинга проектов ГЧП (ГМП ГЧП) должна быть создана на уровне проекта для мониторинга каждого проекта ГЧП. ГМП должна быть создана на уровне менеджера проекта или государственного ведомства, которое выдало концессию.

ГМП должна иметь достаточную мощность, ресурсы и навыки для контроля и наблюдения за осуществлением договора ГЧП, который был возложен на нее. Она может нанять консультантов для оказания необходимой помощи в случае необходимости. При выполнении нескольких проектов Концеденты могут объединить 2-3 проекта в рамках единой ГМП.

Отчеты по мониторингу

Наблюдение со стороны ГМП должно, в частности, охватывать следующие аспекты, которые необходимо суммировать в ежемесячный «Проект отчета по мониторингу ГЧП», который должен быть представлен для изучения ГАЭР ГЧП в течение 15 дней с окончания соответствующего месяца:


  1. Соответствие предварительных условий и достижений финансового закрытия в течение срока, указанного в концессионном договоре;

  2. соблюдение сроков и других обязательств, предусмотренных в концессионном договоре;

  3. упорядочение и строгое соблюдение процедур отчетности между концессионером и Концедентом;

  4. оценка деятельности по отношению к изложенным стандартам;

  5. меры по исправлению положения и план действий по восстановлению, особенно при невыполнении стандартов;

  6. наложение штрафных санкций в случае невыполнения;

  7. налогообложение и осуществление сборов за услуги в соответствии с утвержденными принципами;

  8. ход текущих споров и арбитражных разбирательств, если таковые

имеются;

  1. соответствие указаниям менеджеров проекта или независимого разработчика, в зависимости от обстоятельств.

В начале каждого финансового года, ГМП ГЧП, с одобрения ГАЭР ГЧП, должна разработать форму, в которой должна представить свой ежемесячный отчет по каждому проекту. Форма должна быть тщательно подготовлена, чтобы включить все обязательства концессионера и менеджеров проекта, как это предусмотрено в концессионном соглашении. Она должна служить в качестве списка критериев для обеспечения того, чтобы положения концессионного соглашения были выполнены по форме и по существу.

Ежемесячный отчет должен четко выявлять соответствие концессионера и менеджера проекта каждой позиции, включенной в вышеупомянутую форму и концессионное соглашение. Ежемесячный отчет также должен содержать резюме, которое должно выделять пункты, где произошло или может произойти нарушение. Предлагаемые действия для исправления нарушений должны быть также включены в резюме. Целью должно быть обеспечение выполнения обеими сторонами, государственными и частными, своих обязательств в соответствии с концессионным договором.


  ГМП ГЧП должны управляться, по крайней мере, тремя служащими, из которых, по крайней мере, один должен быть компетентен в финансовых вопросах. Председатель ГМП ГЧП должен быть должностным лицом, по крайней мере, уровня директора/заместителя секретаря/управляющего инженера. Двое других сотрудников могут быть либо должностными лицами, либо консультантами. Необходимо обеспечить, чтобы сотрудники ГМП ГЧП проводили не менее двух дней на объекте на протяжении всех двух месяцев и взаимодействовали с представителями потребителей во время таких визитов.

  В качестве ориентировочной нормы, каждая ГМП ГЧП может контролировать два или три проекта ГЧП при общей стоимости проекта, не превышающей 25 миллиардов рупий (примерно 447 тысяч долларов США). В случае масштабного проекта ГМП должны рассматривать только один проект. Соответствующие министерства могут устанавливать свои собственные нормы, принимая во внимание масштабы и сложность своих проектов.

Группа анализа эффективности работы ГЧП

ГАЭР ГЧП следует рассмотреть отчет по мониторингу проектов ГЧП, представленный различными ГМП, а также пересмотреть и принять меры для исправления любых ошибок или упущений. ГАЭР также должны подготовить квартальные отчеты о состоянии таких проектов ГЧП. Эти отчеты должны, в частности, сосредоточить внимание на любых нарушениях, связанных с положениями соответствующего договора, особенно с точки зрения стандартов производительности и растрат государственной бюджета и средств потребителей. Следует четко указать, какие шаги предприняты или должны быть предприняты менеджерами проекта в соответствии с положениями соответствующего договора. ГАЭР представляет свой квартальный отчет компетентному органу. Ежеквартальный отчет должен включать:


  1. отчет о соответствии реализации различных проектов ГЧП положениям соответствующих договоров;
  2. «Оперативный отчёт», который освещает вопросы, по которым должны быть приняты корректирующие действия для обеспечения соблюдения положений соответствующих договоров;


  3. рассмотрение жалоб потребителей, а также способ и степени возмещения ущерба, и

  4. вопросы, затрагивающие интересы государственной казны в отношении доходов и расходов, вытекающих из проекта ГЧП.

Группа анализа эффективности работы ГЧП проекта должна проводить оценку эффективности проекта, включая социальный аудит, в соответствующих случаях, раз в два года.

Типовая форма ежемесячного отчета ГМП ГЧП, адресуемого в ГАЭР ГЧП и основанного на проектах МКС для проектов Национальной магистрали, находится в Приложении I. Форма изложения оперативного отчёта ГАЭР ГЧП компетентному органу находится в Приложении II. Они носят ориентировочный характер и предназначены для руководящих принципов менеджеров проекта, которые должны разрабатывать необходимые формы отдельно для каждого проекта.

Центральные министерства/ведомства, имеющие дело с большим количеством проектов ГЧП, могут рассмотреть вопрос получения разрешения на дополнительную рабочую силу для комплектования ГМП ГЧП и ГАЭР ГЧП.

Проекты ГЧП предусматривают долгосрочные обязательства концессионера и менеджеров проекта. Их успешное осуществление будет полностью зависеть от выполнения обязательств концессионером и менеджерами. Правильный и надежный договор не достигнет желаемой цели, если он не управляется эффективно и не контролируется. Кроме того, документация соответствующих переговоров, последующие действия и решения, касающиеся исполнения контракта, имеют важное значение для осуществления этих соглашений, поскольку они помогают обеспечить подотчетность всего процесса. Недостаточное внимание к своевременным и соответствующим действиям может не только нарушить интересы правительства и потребителей, оно также может вызвать споры и претензии в арбитражном суде (более детальный анализ механизма арбитража предоставлен в Компоненте 2) и судах общей юрисдикции.

Процесс мониторинга должен быть динамичным и постоянно контролироваться, так как обстоятельства проекта претерпевают изменения с течением времени из-за длительности контрактов ГЧП. Поскольку ответственность за предоставление услуг инфраструктуры в первую очередь лежит на правительстве, а концессионер является лишь лицензиатом правительства, который действует в соответствии с условиями концессии, обязанностью каждого менеджера проекта является защита интересов потребителей и государственной казны. Механизм мониторинга является лишь средством для обеспечения того, чтобы цели каждого проекта ГЧП были выполнены. Менеджерам проекта, таким образом, рекомендуется обеспечить надлежащие механизмы контроля за проектами для обеспечения соблюдения вышеуказанного.

Важно отметить, что эти принципы носят универсальный и рекомендательный характер и призваны помочь менеджерам проектов в развитии собственного институционального механизма. Концедент может, в случае необходимости, соответствующим образом укрепить и увеличить предлагаемый механизм для обеспечения того, чтобы цели проектов ГЧП были в полной мере реализованы.



следующая страница >>